Por: Jorge Zavaleta Alegre
“Los poblados del Perú suman 61,405 con 693 mil personas y un promedio de 11 personas”
“En el 2002 habían 1828 distritos y ahora suman 1834. Es una peligrosa balcanización del país"
La unión de las repúblicas que usted, general Simón Bolívar, viene promoviendo, inclusive librando heroicas batallas, en la práctica están produciendo la desmembración de la Gran Colombia, comentó el lugarteniente Antonio de Sucre. Y el Libertador, no esperó que terminara frase tan cruda y certera, y respondió ”aunque sea cierta, carajo, no se atreva a repetirla jamás”, escribe Gabriel García Márquez, en el “General y su laberinto”, como una premonitoria condena a los intentos anti unitarios de los Andes Americanos, tan similares a la trágica historia de Los Balcanes del Viejo Mundo.
En el Perú, persiste una silenciosa balcanización con los distritos, fragmentación o división del territorio, que constituye una trampa contra el desarrollo, una instancia para distraer fondos públicos, para obras fantasmas o que nunca se terminan. Y cuando el conflicto llega a la instancia judicial, todo intento de solución queda en el silencio.
La propia Ley 27795, de diciembre del 2007, que precisamente crea estímulos para la fusión de distritos, es un instrumento de promesas, escasamente conocido, porque va en perjuicio de la voluntad vecinal, porque abre antiguas heridas de forzadas desmembraciones.
La fusión de muchos distritos permitiría un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, económicos y humanos. Los distritos y poblados no escuchan a sus viejos comuneros ni a sus pobladores más esclarecidos. Los proyectos vienen digitados por los partidos políticos, por caudillos locales y regionales. La corrupción fuera de Lima es dantesca.
De acuerdo a la Ley 27795, los gobiernos regionales deben establecer incentivos del 10% del total del Foncomun a favor de los distritos que se fusionan, y el distrito matriz debería recibir durante 15 años un porcentaje mayor de ese fondo municipal. La fusión rige para los que tienen menos de dos mil habitantes.
200 años de independencia
El Plan Perú 2021, siendo una apreciable propuesta de un plan estratégico de desarrollo nacional, demanda una amplia discusión desde la “Tribu Perdida”, según Douglas J. Cardinal, autor de “la arquitectura como un proceso viviente”.
La Ley de Bases de la Descentralización, debería superar los problemas de escala de los actuales departamentos, provincias y distritos; articular las localidades con sus respectivas capitales y abordar los límites mal establecidos, imprecisos o inexistentes. Sin embargo, el proceso no es fácil. La herencia colonial y republicana conserva los estragos de la antigua primacía de los Andes y de la marginación de la Amazonía.
Hay registros de elevadas densidades de población que fueron las rutas del comercio en los siglos XVI, XVII y XVIII. Durante la época republicana se dejaron de lado varias de las minas, ciudades y caminos coloniales, y se reforzó la supremacía de Lima.
Al nacer la república, las intendencias del Virreinato fueron convertidas en departamentos, que a su vez se subdividieron en 56 provincias y 439 distritos. En 1821, el Perú contaba con siete departamentos. En marzo de 2002, el territorio peruano contaba con 24 departamentos, 194 provincias y 1828 distritos. Y según el Censo Nacional del 2007 tenemos 98,011 poblados con un promedio de 280 habitantes. Los poblados con más de 500 mil habitantes son 2, con un promedio de 739 mil personas. De 55 a 99 habitantes hay 12,206 centros poblados con 881 habitantes y un promedio de 72. Y los poblados de 50 habitantes suman 61,405 (62%) con 693 mil personas y un promedio de 11 personas.
En 1990 el gobierno de Alan García decretó la creación de regiones, proceso que produjo problemas administrativos y limítrofes, que abortaron en la dictadura fujimorista, a través de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), instancias en la que se incubaron formas de corrupción descentralizada.
A fines del 2002, el gobierno de Alejandro Toledo, promulgó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, previendo futuras fusiones entre departamentos vecinos. Pero el primer referéndum en octubre del 2005 no tuvo eco. Arequipa, fue el único lugar que ganó la propuesta por la regionalización. Ahora Departamento es sinónimo de Región.
El territorio del 2010
Existen numerosos pueblos que aún no resuelto los dominios de las comunidades, que antes fueron rechazados por el gamonalismo y reivindicados por la reforma agraria de los años 70.
La cantidad de distritos se ha incrementado con la reciente creación de Manantay (Ucayali) y Canoas de Punta Sal (Tumbes) y la delimitación (y separación) de La Peca y cercado de Bagua (Amazonas), con lo que se suma 1834 distritos. Sólo se ha concluido el saneamiento de una provincia, Coronel Portillo en Ucayali, con lo cual existirían 177 provincias pendientes.
Entre otras normas, la Ley y el Reglamento de Demarcación y Organización Territorial establece como tarea prioritaria la demarcación progresiva entre el 2002 – 2007, provincia por provincia. Pero en la praxis ninguna conformación de Regiones tendrá solidez si no se resuelven los procesos de fraccionamiento o de fusión de provincias y distritos que se hayan conformado en el referéndum anterior.
En 2006, el 80% de distritos y el 91% de provincias tenían mal definidos sus límites, y 50% de los distritos no cumple con los niveles mínimos de población establecidos por ley para ser considerados como tales.
Las ventajas de la unidad son diversas. La adecuada demarcación facilitará la distribución más equitativa en las transferencias por canon, regalías o Focam. Además, todos los gobiernos participarían de los recursos de los fondos de compensación (regional y local) que se distribuyen con criterios de población y pobreza.
Las cordilleras Blanca y Negra también se dividen
Ancash con 20 provincias y 166 distritos es la región más fragmentada del Perú. Y fue allí, donde el primer gobierno aprista, casi al terminar su administración, creó un distrito más - Santo Toribio por Ley 25205, del 19 de junio del año 1990 – dejando un complejo problema, de consecuencias imprevisibles para el normal desarrollo turístico de los pueblos más importantes de la provincia de Huaylas, ubicada en las Cordilleras Blanca y Negra.
Ambas Cordilleras, conforman hermosos valles en el Callejón de Huaylas, uno de los lugares más visitados, después del Cusco. La cadena de nevados, las numerosas lagunas y lagunillas, riachuelos y el caudaloso Santa, que atiende a la irrigación Chao, Virú, Moche y a la ciudad de Trujillo, más la hidroeléctrica del Cañón del Pato, interconectada al sistema nacional de energía, son argumentos para fortalecer la unidad entre el Callejón de Huaylas y el Callejón de Conchucos, la vinculación con el Pacífico y la Amazonía.
Este deslumbrante espacio de la naturaleza de permanente clima templado, pero también castigado por periódicos sismos, tiene también abundante producción frutícola y maderera y está articulado a los centros preincas de Huari, Sechín y Caral (Barranca). Además, la minería y la fácil ruta de acceso a Huánuco por la ciudad Chacas, son otros elementos concurrentes para incentivar la integración.
Una tarea preventiva de conflictos en cierne, antes de avanzar en la demarcación territorial, es hacer realidad el circuito de Huallanca - Huaylas - Santo Toribio, tres de los diez distritos de la provincia de Huaylas. Esos distritos, con poca población, después del terremoto del 70, han quedado aislados. En estos distritos sobran maestros por ausencia de alumnos, teniendo recursos y capacidad para convertirse en eje de un turismo vivencial, conectado al resto de la Región.
Las cordilleras Blanca y Negra albergan también a pueblos como Huari, que ha logrado el concurso de diversas universidades europeas y la reciente creación de una Facultad de Arqueología en la universidad Antúnez de Mayolo de Huaraz.
Con el trabajo cohesionado de los gobiernos locales del Callejón de Conchucos se ha facilitado la exploración y puesta en valor de diversos hallazgos. Chacas, se ha convertido en los últimos treinta años en centro de producción de finos tallados en madera, fruto de la educación y la honradez, promovida ejemplarmente por la Fundación Matto Grosso e Italia.
Prevenir el conflicto
Huaylas y Santo Toribio, dos pequeños distritos de la provincia de Huaylas, gracias a la migración y la educación local, ofrecen condiciones para resolver la errada desmembración.
Los antiguos pobladores cuando regresan a sus fiestas patronales, especialmente el 8 de Julio, se encuentran con sorpresas. Los hoteles, restaurantes, transportes y otros negocios, pertenecen a forasteros. La pequeña capital distrital, ya no puede ejercer aquel viejo dominio sobre la vida rural.
Los habitantes de las campiñas, que antes eran vistos como afuerinos y sin representación democrática en los municipios, hoy tienen mejor preparación profesional en muchos casos. Los recursos fiscales que antes eran usados para embellecer la plaza de armas y las calles principales, son fiscalizados para ser derivados a otros servicios básicos. En los proyectos de mejoramiento de la ganadería, la forestación y la fruticultura, compiten en territorios vecinos.
La acelerada migración del poblado al distrito, luego a la capital provincial, la capital departamental, ya no termina en Lima. Tiene nuevos componentes. Al finalizar el siglo XX los peruanos en el exterior constituyen una segunda república con más de tres millones, cuyas remesas son más altas para las provincias que para Lima.
No hay argumento para postergar las iniciativas de unir Huallanca-Huaylas – Santo Toribio. El primero es o fue sede de la estación de la vía férrea o puerta de entrada al Callejón de Huaylas, atravesando 37 túneles de roca viva. Huaylas y Santo Toribio son una unidad geográfica que nunca debió dividirse. Desde Lima, corresponde a los dirigentes del Club Unión, que congrega en su mayor parte a hijos del Callejón de Huyalas, a reivindicar ese equivocado respaldo que en décadas pasadas dieron a la creación de Santo Toribio, afectando la cohesión social de la Cordillera Negra.
Cabe rescatar lecciones unitarias recientes. El concejo provincial de Huaylas y la Región Ancash, han recuperado la Laguna de Parón en Caraz - la más grande del Parque del Huascarán - de manos de la transnacional Duke-Edelnor. La administración de la laguna ya está en manos de una Junta de Regantes, gracias a la concertación entre más de tres mil comuneros, el municipio y las empresas agrícolas, movimiento que fue liderado por el actual alcalde provincial, médico huaylino, que ha preferido servir a su tierra natal antes que continuar laborando en un cómodo hospital de EEEU.
Aporte de migrantes
Es evidente que las decisiones más acertadas provienen ahora de las federaciones de pueblos, de pequeñas asociaciones de ex alumnos, y de las colonias de Patterson, Los Ángeles, Maryland, Virginia, Barcelona, Milán o Tokio, cuya identidad con su país se fortalece cada vez más.
El mensaje más sereno viene de quienes pueden comparar su historia local con la de otros países. No cabe duda, por ejemplo, que el desarrollo de los EEUU fue por la fuerte influencia del modelo inglés, cuyos primeros migrantes instituyeron la nación tomando como base el municipio y la autoridad local, a diferencia del sur del Rio Bravo, donde se instaló el sistema republicano, gobierno unitario, presidencialista y centralista, para superar el virreinato o la monarquía.